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实施增减挂钩,助推精准扶贫

发布时间:2019-11-11 09:54:35    作者:林茂斌    来源:    【郧西周刊】   

  我国是人口大国,土地作为人类赖以生存的因素,人与地之间的矛盾也日益突出,土地管理的重要任务就是对用地结构进行优化,节约用地。2006年4月,国土资源部在全国 5个省(市)开展第一批增减挂钩试点以来,一些地方相继采取建设用地置换、周转和土地整理 折抵等办法,盘活城乡存量建设用地,解决城镇和工业园区建设用地 不足,实现了增加耕地有效面积、提高耕地质量、节约集约利用建设用地、城乡用地布局更合理的目标。本文以郧西县为例,对该县增减挂钩政策实施的效应和对精准扶贫工作的帮助进行了探讨,也给出了笔者自己的建议。


  一、基本县情


  郧西地处鄂西北,北依秦岭,南临汉江,三面环陕(与陕西省商南、山阳、镇安、旬阳、白河五县毗邻),一面接楚(东接十堰市郧阳区),素称“秦之咽喉、楚之门户”。福银高速穿境而过,武西高铁过境并设站,是华中和西北西进东出的“桥头堡”、古漕运和茶马古道的重要驿站、古丝绸之路的重要通道。县域面积3509平方公里,辖18个乡镇(场、区)、286个村(社区),总人口51万人。2018年全县地区生产总值75.74亿元,同比增长7%;固定资产投资99.6亿元,同比增长12.3%;财政收入7.25亿元,同比增长17.3%,其中地方一般公共预算收入4.7亿元,同比增长19.7%;社会消费品零售总额57.7亿元,同比增长12%;城镇常住居民人均可支配收入26661元,同比增长7.74%;农村常住居民人均可支配收入9916元,同比增长9.84%。


  二、易地扶贫搬迁项目实施情况


  全县有建档立卡贫困人口50074户148705人,重点贫困村84个,贫困发生率达32.7%。近年来,全县坚持以习近平总书记扶贫开发重要论述为指导,认真落实中央、省、市决策部署,真抓实干、埋头苦干,全力打好精准脱贫攻坚战。截至2018年底,全县已脱贫30764户105304人;完成易地扶贫搬迁25942户70928人;出列重点贫困村51个;贫困发生率降至9.5%。目前,存量贫困人口19310户43401人,重点贫困村33个,计划2019年实现整县脱贫摘帽。


  郧西县委、县政府按照国家发改委《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》文件精神,紧扣“自然条件严酷、生存环境恶劣、发展条件严重欠缺且建档立卡贫困人口相对集中的农村贫困地区”标准,对“一方水土养不起一方人”的贫困地区,坚持“应搬尽搬”的原则,对符合条件的贫困对象进行全面摸底,按照贫困户申请、入户调查、村级评议、公开公示、乡镇审查、县级审批等程序和“一照四签”办法(贫困户住房现状照片、调查人签字、驻村工作队长签字、乡村干部签字、乡镇负责人签字),把真正有意愿搬迁、符合搬迁条件的贫困户全部纳入。同时,通过大数据比对、巡视巡察、审计整改、动态调整等方法,对不符合条件的对象按政策要求及时剔除,对符合条件却遗漏的对象及时纳入,最终锁定易地扶贫搬迁对象25942户70928人。


  易地扶贫搬迁事关脱贫攻坚战能否打赢,脱贫效果是否明显。郧西县始终把易地扶贫搬迁作为打赢脱贫攻坚战的“头号工程”,围绕“搬得出、稳得住、可发展、能致富”的目标,严守“人平25平方米、搬新必须拆旧、不因搬迁而举债”三条政策红线,按照“六个统一”(统一精准识别、统一规划选址、统一户型设计、统一资金拨付、统一手续办理、统一验收复垦)的方式操作,强力推进易地扶贫搬迁各项工作。全县共建成安置点1116个,已完成“交钥匙”25942户70928人,其中,2016年6247户13134人,2017年9328户27587人,2018年10367户30207人,目前已搬迁入住23984户65641人。


  三、增减挂钩的实施情况


  郧西县易地扶贫搬迁涉及25942户70928人,搬迁任务异常艰巨,需要扶贫资金过百亿元,仅建设易地扶贫搬迁安置房就需40余亿元,而郧西县每年财政收入只有7亿元左右,财政压力巨大。为解决扶贫地区缺乏扶贫资金问题,支持贫困地区(特别是深度贫困地区)脱贫攻坚,中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》(厅字〔2017〕41号),国土资源部印发了《关于用好用活增减挂钩政策,积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》(国土资规〔2016〕2号)等文件,将贫困地区和发达地区的城乡建设用地增减挂钩指标进行统筹,贫困地区的城乡建设用地增减挂钩结余指标可调剂到发达地区使用,发达地区给予贫困地区一定的经济补偿(目前确定的最低标准是30万元/亩),这样既解决了发达地区缺地的问题,也解决了贫困地区缺钱的问题,促进发达地区和贫困地区共同发展。文件还明确规定,增减挂钩指标应重点向深度贫困地区倾斜。


  2017年以来,郧西县充分运用城乡建设用地增减挂钩政策,把易地扶贫搬迁拆旧复垦和城乡建设用地增减挂钩项目有机结合,将易地扶贫搬迁户原房拆除复垦成耕地,产生的新增耕地指标,一部分用于完善精准扶贫项目用地手续,节余指标在全省增减挂钩交易平台上交易,所得收益用于弥补精准扶贫资金不足。截止目前,我县已上报城乡建设用地增减挂钩项目42944亩,已立项批复20300亩,已申报验收7703亩。2017年,我县交易增减挂钩指标307亩,获得收益1.28亿元;2018年,我县交易增减挂钩结余指标1200亩,获得收益3.72亿元;2019年已交易1500亩,收益4.5亿元。


  四、增减挂钩的效应


  (一)实施增减挂钩是精准扶贫的有力抓手。郧西县是秦巴山区集中连片特困县,是湖北省精准扶贫易地扶贫搬迁的主战场,全县51万人口中,有建档立卡贫困人口14.9万人,有易地扶贫搬迁户25893户7.1万人。按照易地扶贫搬迁规划,到2019年9月底,郧西县要全部完成易地扶贫搬迁拆旧复垦任务,需要建设1196个安置点,需要新增建设用地指标3000亩,资金20亿元以上。这些指标和资金除上级转移支付和贷款筹集资金外,就要靠实施增减挂钩项目来实现。郧西县已立项的31个增减挂钩项目,拆旧复垦区约52000亩,通过工程实施,验收报备后可新增农用地指标52000亩,扣除安置点占地3000亩,可产生节余指标约49000亩,除留一部分自用外,按目前省域增减挂钩指标交易平台底价交易可为我县争取至少100亿元资金(目前省域增减挂钩指标交易平台底价为30万元/亩),这对于我们这样一个国家级的贫困县来说,是一件好事。


  (二)实施增减挂钩是乡村振兴的有益探索。实施增减挂钩是全面实施乡村振兴战略、推进城乡统筹发展的有益探索。长期以来,郧西县村级规划基本处于“各自为政、见缝插针、杂乱无序”的原始状态,农村村民建房沿河沿路、指手为界、不按规划、滥搭乱建现象普遍,导致一些村庄“横七竖八、杂草丛生、污水横流、苍蝇乱飞”,与社会主义新农村建设背道而驰。通过实施增减挂钩,对腾退旧宅基地、废弃砖瓦窑场、“空心村”等农村集体建设用地进行拆旧复垦,形成质量较高、集中连片、配套设施较为完善的可耕地,有利于提高农业综合生产能力,增加农民收入。腾退出的建设用地指标,既可开展跨区域流转取得收益进一步支持脱贫攻坚工作,又可满足移民搬迁、脱贫产业、民生社会发展等项目建设用地的需求,实现城乡间土地资源、资产和资本的有序流动,还可以通过整合危房改造、通村公路、搬迁扶贫、改水改厕等惠农资金,集中到还建区捆绑使用,把还建区建成“规划布局科学合理、居住环境整洁优美、基础设施配套齐全、群众生活和谐安康”的社会主义新农村。


  (三)实施增减挂钩是节约用地的有效途径。实施增减挂钩是破解耕地保护“缺措施”与保障工业化、城镇化发展“缺土地”两难问题的有效途径。通过推进农村山、水、林、田、路、村综合整治,不仅可以有效增加耕地面积,还可以提高耕地质量,破解耕地保护“缺措施”的难题;将农村建设用地复垦所节约的用地指标调剂到城镇和产业集聚区使用,能保障更多的工业项目、民生工程和城镇基础设施项目落地,缓解建设用地指标紧张的压力,破解工业化、城镇化“缺土地”难题。同时,改变以往利用计划分配建设用地指标的方法,通过市场竞争的方式有偿取得用地指标,增加用地成本,可以有效阻止花园式工厂和城市建设“摊大饼”式的无序扩张,倒逼用地单位节约集约用地,从而优化土地空间布局,提高土地利用率,在保障发展的同时,有效保护耕地资源。


  五、相关建议


  (一)要抢抓政策机遇。一是增减挂钩项目实施方案批准后,拆旧区80%的周转指标可直接用于建设用地项目报批,不再单独办理农用地转用手续;二是利用增减挂钩指标报批建设用地,可免交耕地开垦费和建设用地有偿使用费;三是增减挂钩项目可以实行迭加,大项目套小项目。既可以申报土地整理项目,还可以申报土地占补平衡项目和增减挂钩项目,且土地整理项目资金可以用于新农村基础设施建设。


  (二)要抢抓时间机遇。按照有关文件精神,增减挂钩的试点时间截止到2020年底。如何抢抓这一年多的黄金建设期,加快推进增减挂钩项目进度,早日将实施验收报备后的节余指标在省域交易平台上交易至关重要。根据有关建设规划,“十三五”期间,“十西”高铁、“十巫”高速、孤山和夹河关电站、河夹扶贫工业园、正大百万马头羊、精准扶贫易地扶贫搬迁等一大批基础设施项目和招商引资项目为全县迎来了经济快速发展的机遇期。在发展热情高,上马项目多的同时,也出现了因建设用地指标不足而导致好的项目无法落地的现象发生。破解这一困境的最有效途径就是坚持节约集约用地,向内挖掘潜力,加快推进城乡建设用地增减挂钩工作。充分利用这一政策利好,争取用地指标,缓解用地压力,筹集扶贫资金,统筹城乡发展。


  (三)需要把握的几点原则。一是坚持“政府主导、农民主体、企业参与、市场运作”的原则。要以增减挂钩项目为载体,整合各类涉农项目和涉农资金,捆绑实施。要明确农民群众的受益主体地位,充分调动农民参与增减挂钩工作的积极性。要认真听取群众意见,严禁盲目大拆大建和非法强拆强建。要选强选优中介服务单位和施工单位。有必要时可以引进实力强的企业实行PPP模式参入增减挂钩项目建设;二是坚持统筹推进、综合开发的原则。要以增减挂钩项目为契机,推进农业产业结构调整,转变农业发展方式,创新农村土地流转机制,改变农村传统的生产方式和农民传统的生活习惯;三是坚持保障群众权益为重的原则。既要充分尊重群众意愿,依法稳妥推进宅基地拆旧复垦工作,又要严格坚持足额补偿原则,注重维护群众房屋财产的合法权益,做到积极稳妥、有序推进,保持社会大局的和谐稳定;四是要坚持因地制宜、突出重点、零拆整建的原则。要选优选准项目区,突出易地扶贫搬迁拆旧区这个重点,应拆尽拆,应拆必拆。要将复垦后的项目区土地利用与易地扶贫搬迁安置点相结合,使搬迁群众搬得出、住得稳、能致富。


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